聯(lián)合體投標(biāo)：正確組合，方得始終
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發(fā)布時間：2020-03-26
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專業(yè)分工，互通有無，供應(yīng)商組成聯(lián)合體投標(biāo)彰顯“團結(jié)的力量”。但實踐中，當(dāng)事人錯誤把握聯(lián)合體投標(biāo)的組成要件，錯失“抱團優(yōu)勢”，反倒與中標(biāo)機會擦肩而過。第三批政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例第32號（以下簡稱“第32號案例”）介紹的就是這樣一種情況。
采訪中，專家一致表示，本案例主要想告訴我們：聯(lián)合體投標(biāo)的組成條件、分工安排以及信息公開等方面的正確操作。
不忘初心。第三批政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例的法律顧問鄭梅清告訴記者，政府采購引入聯(lián)合體的一個主要原因在于在一個供應(yīng)商難以獨立完成采購項目時，允許有同類資質(zhì)的供應(yīng)商組成聯(lián)合體共同參與，達(dá)到優(yōu)勢互補甚至是強強聯(lián)合的目的，以保障采購質(zhì)量。
然而，聯(lián)合體并不可以任意組合、肆意作為。
“《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱‘政府采購法’）第二十四條明確規(guī)定了供應(yīng)商組成聯(lián)合體投標(biāo)需具備的條件，實踐中要適當(dāng)把握。”據(jù)廣西財政廳政府采購監(jiān)督管理處處長黃鋼平介紹，聯(lián)合體投標(biāo)要具備以下“四要素”：
——基礎(chǔ)條件。聯(lián)合體各方應(yīng)符合政府采購法第二十條對供應(yīng)商的界定，即“供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人”。
——“資格條件”。參與政府采購活動的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)具備政府采購法第二十二條規(guī)定的條件，供應(yīng)商組成聯(lián)合體投標(biāo)同樣要具備這些條件。“其聯(lián)合體各方都應(yīng)當(dāng)符合該條件，這也是第32號案例著重強調(diào)的。結(jié)合本案例，因組成聯(lián)合體的一方存在重大違法記錄，依照政府采購法第二十二條、第二十四條第二款的規(guī)定，該聯(lián)合體不再具備參加政府采購活動的條件。”黃鋼平說。
——數(shù)量要求。兩個以上的供應(yīng)商可以組成一個聯(lián)合體。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十二條第二款規(guī)定，“以聯(lián)合體形式參加政府采購活動的，聯(lián)合體各方不得再單獨參加或者與其他供應(yīng)商另外組成聯(lián)合體參加同一合同項下的政府采購活動”。
——“一個身份”。兩個以上的供應(yīng)商組成一個聯(lián)合體后，是以一個供應(yīng)商的身份共同參加政府采購的。關(guān)鍵是要理解“以一個供應(yīng)商的身份”共同參加政府采購，因為關(guān)系到利益共享、損失共擔(dān)的問題，既然組成了聯(lián)合體，那么聯(lián)合體中的所有供應(yīng)商必須是利益共同體，就應(yīng)該是“有福共享，有難同當(dāng)”，如果認(rèn)為其權(quán)益受損害需要質(zhì)疑或投訴時也必須是“以一個供應(yīng)商的身份”共同提出，而不能只是聯(lián)合體的某一方提出質(zhì)疑或投訴。因為權(quán)益受損的是聯(lián)合體各方，所以要質(zhì)疑投訴就必須共同提出，特別是投訴，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第九條已明確規(guī)定：“以聯(lián)合體形式參加政府采購活動的，其投訴應(yīng)當(dāng)由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出。”另外，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔(dān)連帶責(zé)任。
除上述“基本條件”外，鄭梅清還指出，實踐中，政府采購項目更需要的是按專業(yè)分工、優(yōu)勢互補的聯(lián)合體，需要聯(lián)合體擁有其他一些特定條件。但如果要求聯(lián)合體各方必須全部滿足特定條件，可能會因為要求過高導(dǎo)致采購活動難以進行，聯(lián)合體投標(biāo)也將失去意義。因此，采購人需要在采購文件中明確：聯(lián)合體各方均應(yīng)滿足“資格條件”，而特定條件適用于分工承擔(dān)某一專業(yè)工作的聯(lián)合體成員。
術(shù)業(yè)有專攻，分工要合理，牽頭另規(guī)定。
“聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)向采購人提交聯(lián)合協(xié)議，并載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。”黃鋼平指出，結(jié)合第32號案例，投訴事項中涉及“牽頭方”這一概念。
據(jù)了解，我國法律法規(guī)對聯(lián)合體“牽頭方”的規(guī)定較少，現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)并沒有對聯(lián)合體中的“牽頭方”作出明確界定，僅《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十四條提出，“聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)指定牽頭人，授權(quán)其代表所有聯(lián)合體成員負(fù)責(zé)投標(biāo)和合同實施階段的主辦、協(xié)調(diào)工作，并應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提交由所有聯(lián)合體成員法定代表人簽署的授權(quán)書”，其第四十五條還提出，“聯(lián)合體投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合體各方或者聯(lián)合體中牽頭人的名義提交投標(biāo)保證金。以聯(lián)合體中牽頭人名義提交的投標(biāo)保證金，對聯(lián)合體各成員具有約束力。”
“個人認(rèn)為，只要組成聯(lián)合體的各方按自愿原則推薦或確定其中一個供應(yīng)商作為他們的‘牽頭方’就可以，一般會推薦實力相對雄厚、影響力相對較大、業(yè)績相對較好的公司。按慣例，作為聯(lián)合體中的‘牽頭方’應(yīng)當(dāng)承擔(dān)組織者的職責(zé)，肩負(fù)更多的責(zé)任。”黃鋼平表示。
鄭梅清也認(rèn)為，市場主體依法自主經(jīng)營，有權(quán)決定是否組成聯(lián)合體，也有權(quán)約定各方承擔(dān)的工作和相應(yīng)的責(zé)任，而不受外界干預(yù)或限制。在確定“牽頭方”時，聯(lián)合體成員可以根據(jù)項目情況以及各自特點，協(xié)商確定合適的主體負(fù)責(zé)投標(biāo)和合同實施階段的主辦、協(xié)調(diào)工作，但需在聯(lián)合協(xié)議中予以明確。同時，“牽頭方”無權(quán)代表聯(lián)合體成員與采購人簽訂采購合同。
信息公開一直是政府采購的重要環(huán)節(jié)。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十九條第二款的規(guī)定：“中標(biāo)結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購人及其委托的采購代理機構(gòu)的名稱、地址、聯(lián)系方式，項目名稱和項目編號，中標(biāo)人名稱、地址和中標(biāo)金額，主要中標(biāo)標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求，中標(biāo)公告期限以及評審專家名單。”
《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》規(guī)定：“中標(biāo)、成交結(jié)果公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購人和采購代理機構(gòu)名稱、地址、聯(lián)系方式；項目名稱和項目編號；中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額；主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求或者標(biāo)的的基本概況；評審專家名單。協(xié)議供貨、定點采購項目還應(yīng)當(dāng)公告入圍價格、價格調(diào)整規(guī)則和優(yōu)惠條件。采用書面推薦供應(yīng)商參加采購活動的，還應(yīng)當(dāng)公告采購人和評審專家的推薦意見。”
“本案例中，投訴事項1涉及中標(biāo)供應(yīng)商聯(lián)合體B各方相關(guān)信息不完整的問題。政府采購的信息公開應(yīng)當(dāng)遵循政府采購法律法規(guī)和相關(guān)制度的規(guī)定，公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)完整、真實、合法。聯(lián)合體參與政府采購活動的信息與其他參與政府采購活動的供應(yīng)商一樣，采購活動過程中公開的信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)一致。”黃鋼平告訴記者，關(guān)于中標(biāo)人名稱、地址，對聯(lián)合體來說，應(yīng)當(dāng)包括其所有組成成員的名稱、地址。而本案例在公告中標(biāo)聯(lián)合體供應(yīng)商時，只公示了其組成成員之一的名稱，系公告內(nèi)容不完整，與相關(guān)規(guī)定不符。雖然是由于當(dāng)?shù)卣少従W(wǎng)上公開信息系統(tǒng)尚未完善造成，但在代理機構(gòu)收到其他供應(yīng)商的質(zhì)疑后，未依法及時采用發(fā)布更正公告的形式公布中標(biāo)供應(yīng)商聯(lián)合體B的相關(guān)信息，而是采取書面告知其聯(lián)合體B各方成員的信息，系采購代理機構(gòu)未依法處理質(zhì)疑問題，影響到政府采購當(dāng)事人對中標(biāo)結(jié)果的判斷并導(dǎo)致對質(zhì)疑答復(fù)不滿，從這一方面看，也反映出某些代理機構(gòu)對政府采購法律法規(guī)及制度不熟悉、執(zhí)行政策不到位的問題。
記者了解到，實踐中，總有人對較大數(shù)額罰款識別不清、判斷不準(zhǔn)。
《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“行政處罰法”）第四十二條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”這種當(dāng)事人有要求舉行聽證權(quán)利的行政處罰，即是政府采購活動中供應(yīng)商的重大違法記錄。
“對于較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)，各地方、各部門的規(guī)定有所不同。地方按照各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或者人民政府規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。因此，在判斷是否屬于較大數(shù)額罰款時，要根據(jù)具體執(zhí)行地的規(guī)定和具體行政處罰案件的實際情況確定。”鄭梅清說。
此外，黃鋼平強調(diào)，財政部門在處理政府采購?fù)对V、舉報案件時，對“較大數(shù)額罰款”的兩種情形要注意把握。
第一種情形：投訴或舉報某供應(yīng)商有“較大數(shù)額罰款”的行政處罰，不具備參與政府采購活動的條件。此情況下，財政部門應(yīng)通過調(diào)證、查閱處罰地的聽證標(biāo)準(zhǔn)等，從而準(zhǔn)確作出是否屬于“較大數(shù)額罰款”的判斷或認(rèn)定。
第二種情形：各地財政部門在處理投訴或舉報后對供應(yīng)商的違法行為實施監(jiān)督檢查，對違法事實清楚的，在確定給予的行政處罰是否屬于較大數(shù)額罰款時，要按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，屬于較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的，要按照行政處罰法第四十二條規(guī)定，告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。
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